مواجهة أزمة الديون في إفريقيا ودور الصين استكشاف الحلول لضائقة الديون الأفريقية من خلال التعاون متعدد الأطراف

إعداد : مصطفى مقلد

يستعرض المعهد الملكى للشئون الدولية “تشاتام هاوس”، فى ورقة بحثية بعنوان ” الرد على أزمة الديون فى إفريقيا ودور الصين” صادرة فى 15 ديسمبر 2022، مقدمة من: “أليكس فاينز” العضو المنتدب لقسم الأخلاق والمخاطر والمرونة؛ مدير برنامج إفريقيا، بجانب “كريون بتلر” مدير الأبحاث، التجارة والاستثمار ونماذج الحوكمة الجديدة، ومدير برنامج الاقتصاد والتمويل العالمى، بالإضافة إلى يو جى “زميل باحث أول في برنامج الصين وآسيا والمحيط الهادئ”.

تقدم هذه الورقة نظرة حول تطور الإقراض الصينى لدول إفريقية، وتكشف ديناميكيات صنع القرار الصينى بشأن تخفيف الديون، وتحدد التحديات التى تواجه الآلية متعددة الأطراف الحالية المكلفة بإدارة مشاكل الدين العام فى إفريقيا، وتحدد كيف -على الرغم من التوترات المتزايدة بين الصين والغرب- أن بذل جهد متجدد لإيجاد أرضية مشتركة بين الصين والدول الغربية والأفريقية يمكن أن تفيد الجميع.

الضائقة المالية الإفريقية:

وفقا للدراسة، أدت العواقب الاقتصادية لوباء COVID-19 والغزو الروسى لأوكرانيا إلى تقويض قدرة العديد من الدول الإفريقية على خدمة ديونها السيادية، وفى الوقت الحاضر، يعانى 22 من البلدان الإفريقية المنخفضة الدخل من ضائقة ديون بالفعل أو معرضة بشدة لضائقة الديون.

ويمثل المقرضون الصينيون 12 فى المائة من الدين الخارجى لإفريقيا، فالصين دائن رئيسى للعديد من الدول الإفريقية، لكن إقراضها انخفض فى السنوات الأخيرة، ومن المتوقع أن يتراجع، مما يحد من قدرة الدول الإفريقية على جمع التمويل اللازم لتقديم تحسينات اجتماعية أوسع لسكانها والاستجابة لتغير المناخ.

ترى الدراسة أن الصين لم تتسبب فى أزمة الديون الإفريقية فى معظم الحالات، لكنها أساسية لإيجاد حل، وعلى الرغم من التوترات السياسية والاقتصادية المتزايدة، فإن للصين والغرب مصلحة متبادلة قوية فى التعاون مع بعضهما البعض، ومع الدول والمؤسسات الإفريقية، لمواجهة تحدى أزمة الديون.

تضاعف الدين العام فى إفريقيا منذ عام 2010، ليصل إلى 65 فى المائة من الناتج المحلى الإجمالى فى عام 2022، وتنوّع الدائنون أيضًا: بحلول عام 2022، واستحوذ أعضاء نادى باريس وغير الأعضاء (لا سيما الصين) على 37 فى المائة و17 فى المائة على التوالى من إجمالي الدين الخارجى للبلدان الإفريقية.

على مدى السنوات الـ 22 الماضية ، ساهم التمويل الصينى فى ازدهار البنية التحتية فى العديد من البلدان الإفريقية. ومع ذلك، تباطأت وتيرة الإقراض بعد عام 2016 مع انخفاض أسعار السلع الأساسية ومعدلات نمو الناتج المحلى الإجمالى، ومع انخفاض القروض الصينية للحكومات الأفريقية من ذروة بلغت 28.4 مليار دولار فى عام 2016 إلى 8.2 مليار دولار فى عام 2019، وانخفضت مرة أخرى إلى 1.9 مليار دولار فقط فى عام 2020، بعد أن قامت الصين بتكوين مخزون كبير من الديون عبر القارة الإفريقية، وتواجه الآن التحدي المتمثل فى إدارة هذه الاستثمارات وسط مشاكل اقتصادية مرتبطة بإرث جائحة كوفيد -19 و الحرب فى أوكرانيا، والتى زادت من احتمالات التخلف عن السداد فى بعض الدول الإفريقية.

عند النظر فى استجابات السياسات لضائقة الديون الإفريقية، من المهم تجنب الانزلاق إلى روايات “دبلوماسية فخ الديون” الصينية المفترسة والمخاوف من تخصيص الأصول، مما يقلل من قدرة الجهات الفاعلة الإفريقية على تشكيل طبيعة وتأثير الاستثمار الصينى، حيث تتجاهل وجهات النظر هذه التباين الملحوظ فى المقاربات والدوافع الصينية. فى بعض الأحيان، تم تنفيذ الاستثمار الصينى فى إفريقيا بطريقة غير مخطط لها وغير منسقة من قبل مقرضين متنافسين لهم صلات بعناصر مختلفة من الدولة الصينية.

ومع ذلك، تلعب الصين دورًا محوريًا فى إيجاد حل فعال ودائم لضائقة الديون الإفريقية، فالتنسيق والتعاون المحسنين بين الدائنين من الصين وبقية العالم يمكن أن يعزز بشكل كبير فعالية المبادرات المتعددة الأطراف لتخفيف عبء الديون. خلال جائحة COVID-19، استفاد العديد من البلدان الإفريقية من تعليق سداد الديون بموجب مبادرة تعليق خدمة الديون لمجموعة العشرين (DSSI) والتخصيص العام الجديد لحقوق السحب الخاصة. كان الإطار المشترك لمجموعة العشرين لمعالجات الديون خارج DSSI (الإطار المشترك) أقل نجاحًا حتى الآن. وقد وقعت ثلاث دول فقط على الإطار المشترك – تشاد وإثيوبيا وزامبيا – وجميعها لديها قروض صينية وتأمل أن تفتح هذه المبادرة فرصًا لتمويل إنمائى جديد.

أشكال الإقراض الصينى:

الاستثمار والإقراض الصينى ليسا مفترسين فى جوهرهما ولا يمثلان إشكالية حتمية للشركاء الأفارقة، فى حين أن هذه الاتفاقيات قد تعزز موقع الصين الجغرافى الاستراتيجى، فإن هذا النشاط لا يخلو من المخاطر. فقد تفضل الصين بشكل متزايد القيام بأعمال تجارية فى أماكن ذات حوكمة أفضل، حيث قد تكون فرص الديون المعدومة وما يصاحبها من انتكاسات سياسية أقل.

فى كينيا، تجنبت الصفقة الصينية جزئيًا مشروع سكة ​​حديد ضخم وبدلاً من ذلك تبنت شركة صينية طريقًا سريعًا جديدًا فى نيروبى، بموجب نموذج بناء وتشغيل ونقل بقيمة 600 مليون دولار، على أن تعود الملكية إلى كينيا بعد 30 عامًا – وهو شكل مألوف للشراكات بين القطاعين العام والخاص فى أماكن أخرى من العالم، وعلى نطاق أكثر قابلية للإدارة.

وتوضح حالة ساحل العاج كذلك أنه في الدول ذات الإدارة الجيدة نسبيًا، يمكن للاستثمار والإقراض الصينى أن يقود للنمو، وتعد الصين مقرضًا كبيرًا لكوت ديفوار، بقروض بلغت 3.6 مليار دولار منذ عام 2000، وهو ما يمثل ثالث أكبر التزام من الصين فى غرب إفريقيا. لكن المشاريع التى تمولها الصين فى كوت ديفوار كانت متناسبة عادةً.

عندما تركز الصين على الدول ذات الإدارة الجيدة نسبيًا، فإنها فى منافسة مباشرة مع مستثمرين خارجيين آخرين، وكذلك مع الشركات المحلية. ويتجلى ذلك بشكل أوضح فى جنوب إفريقيا، حيث لم يترك مزيج من “الاقتصاد المحلى الناضج مع المنافسة المحلية الضخمة، والضغط السياسى لحماية الوظائف فى جنوب إفريقيا، والالتزام الأيديولوجى بالاحتفاظ بالسيطرة الحكومية على القطاعات الرئيسية ولا سيما البنية التحتية” مساحة للاستثمار الصينى.

ومع ذلك هناك أيضًا دلائل على أن الصين مستعدة وضع استثناءات لأهم الدول الإفريقية من الناحية الاستراتيجية، وتقدم جيبوتى مثالًا مفيدًا. فهى دولة صغيرة ذات موارد طبيعية قليلة، وناتج محلى إجمالى سنوى يعادل ساعتين من الإنتاج الصينى .

ومع ذلك، قدمت الصين التزامات قروض بقيمة 1.4 مليار دولار للبنية التحتية، بما فى ذلك منطقة تجارة حرة وميناء وسكك حديدية وخط أنابيب للمياه. والسبب الواضح لذلك هو موقع جيبوتي الجغرافى الاستراتيجى المحورى. ومع ذلك، فإن الجيبوتيين أنفسهم قلقون بشكل متزايد من جودة هذه الاستثمارات وتعرضهم المفرط للصين، كذلك فإن استمرار مشاركة الصين القوية مع إثيوبيا يقدم دليلاً آخر على الدوافع الأيديولوجية والجيوسياسية لانخراط الصين مع الدول الإفريقية الرئيسية.

إذن فإن نهج الصين تجاه الديون الإفريقية هو أسلوب ديناميكى، حيث تنتقل أنماط الإقراض الصينى المرتبط بالبنية التحتية فى إفريقيا من الإسراف المدعوم بالموارد إلى الأعمال التجارية المحسوبة أو اتخاذ القرارات الجيوستراتيجية، وصورة الصين كمقرض مفترس يسعى إلى مصادرة الأصول الاقتصادية الإفريقية لا تصمد فى معظم الحالات.

نهج الصين لتخفيف الديون:

فى بعض الحالات، أظهرت الصين مرونة، وافقت بكين مرتين على إعادة هيكلة الديون المستحقة على جمهورية الكونغو فى عام 2019 ومرة ​​أخرى فى عام 2021، على الرغم من أن ذلك جاء بسعر مع زيادات فى صافي القيمة الحالية للمدفوعات الناتجة عن إعادة الهيكلة .

ومع ذلك، فإن ضعف التنسيق بين مؤسسات الإقراض الصينية، وتفضيلها للحد الأدنى من الشفافية فى عقود القروض، وعدم اهتمامها بترتيبات الحكم المحلى، كان من العوامل المساهمة فى أزمة الديون. وفى سياق آخر، فإن تعرض الصين الكبير لبعض الاقتصادات الإفريقية، إلى جانب دورها المركزى فى الحوكمة الاقتصادية العالمية، يعنى أنها فى وضع جيد للمساهمة فى إيجاد حل لمشاكل ديون إفريقيا.

يجب الأخذ فى الاعتبار أنه لا يتم اتخاذ القرارات بشأن الإعفاء من الديون بطريقة متجانسة من قبل المكتب السياسي للحزب الشيوعى الصينى أو بنك الشعب الصينى. وكان قد أشار الرئيس الصينى إلى أن تخفيف عبء الديون يجب أن يؤخذ على أساس كل حالة على حدة فى خطابه لمجموعة العشرين فى عام 2021، على وجه التحديد لأنه لم يتم التوصل إلى توافق فى الآراء بين إدارات الحكومة المركزية التى لها تأثير على هذه القضية.

وهناك عدد من العوامل التي تؤثر على نهج الصين الحالى لتخفيف الديون:

أولاً، ترى أن إقراضها للبلدان النامية يختلف نوعياً عن الإقراض من قبل البنوك الغربية فى السبعينيات والثمانينيات، ولذلك يصعب على السلطات الصينية الاعتراف بأن الأموال المقدمة إلى البلدان التى تعانى من ضائقة ديون قد ضاعت بالفعل بدلاً من أن تعكس نقص السيولة.

ثانيًا، تريد الصين أن يُنظر إليها على أنها زعيمة بلدان الجنوب فى مختلف المؤسسات المتعددة الأطراف، حيث حافظت جمهورية الصين الشعبية على علاقة وثيقة مع البلدان النامية، لا سيما في سياق الأمم المتحدة حيث لا تزال عضوًا في مجموعة الدول النامية الـ77.

ثالثًا، هناك نقاشات لم يتم حلها داخل النظام الصينى حول ما إذا كان ينبغي عليه تقديم إعفاء سخى من الديون إلى دول، مثل إثيوبيا، لأسباب دبلوماسية بحتة أو أن يكون أكثر حذرًا ويركز على تعظيم فرص استرداد استثماراته. وتفضل وزارة الخارجية النهج السابق بينما تفضل وزارة المالية وبنك الشعب الصينى الطريقة الثانية. علاوة على ذلك، حتى داخل هذه الأصوات المختلفة، قد تختلف الأطراف على الشروط المناسبة.

ربما يعكس انخراط الصين المتزايد فى عمليات تخفيف عبء الديون المتعددة الأطراف منذ عام 2020 وجهة النظر القائلة بأنه، على الأقل خلال الأزمة الاقتصادية المستمرة التى تؤثر على البلدان النامية، هى أفضل طريقة لتعظيم قيمة المبالغ المستردة من القروض المستحقة والحفاظ على سمعة الصين وقيادتها فى العالم المتطور.

سيُتطلب إحراز تقدم أسرع وأكثر جوهرية  فى الاتفاق على إعادة هيكلة الديون فى بلدان محددة حلولًا لعدد من النزاعات الفنية بين الصين وأعضاء نادي باريس والقطاع الخاص. وهي تتعلق بتقييم القدرة على تحمل الديون، والحاجة إلى شفافية الديون، ودور المؤسسات المالية المملوكة للدولة فى توفير الإعفاء من الديون، والشكل الدقيق للإعفاء من الديون.

النهج الحالى المتعدد الأطراف لمعالجة أزمة الديون الإفريقية:

إن الوضع العام للديون السيادية فى إفريقيا خطير ويبدو أنه سيزداد سوءًا. فالخلافات الفنية والإرادة السياسية المحدودة للتغلب عليها، بين الصين والحكومات الغربية والقطاع الخاص، تعني أن الآلية الرئيسية لتقديم تخفيف عبء الديون على المستوى متعدد الأطراف – الإطار المشترك – تتقدم ببطء شديد.

تواجه الصين معضلة حرجة تتعلق بكيفية حماية قيمة استثماراتها فى إفريقيا، مع الدفاع في الوقت نفسه عن مصالحها الاستراتيجية والحفاظ على صورتها الذاتية كشريك، وليس مفترس. أدركت الصين أن المقاربات المتعددة الأطراف يمكن  أن تساعد في إدارة هذه المعضلة. لذلك دعمت الصين مؤشر DSSI خلال الفترة 2020-2021 ووافقت على الإطار المشترك فى خريف 2020 لتنسيق معالجة الديون في البلدان منخفضة الدخل.

يتوقع صندوق النقد الدولى أن يزيد إجمالى الدين العام لإفريقيا جنوب الصحراء بما يزيد قليلاً عن 7 نقاط مئوية فى المتوسط ​​بين عامى 2019 و2022 ليصل إلى 50.8 فى المائة من الناتج المحلى الإجمالى.

وذلك بسبب:

• الإرث الاقتصادى السلبى للوباء (الذى يعكس فقدان رأس المال البشري نتيجة تعطل التعليم أثناء الجائحة، وتحويل الإنفاق من البنية التحتية المادية إلى الصحة العامة، وتأثير ذلك على أسواق السياحة الأجنبية) بجانب التأثير الإضافى لصدمات أسعار الغذاء والطاقة على بعض البلدان الإفريقية مدعوم بغزو روسيا لأوكرانيا.
• عواقب تشديد الأوضاع المالية فى جميع أنحاء العالم، حيث تقوم البنوك المركزية فى الاقتصادات المتقدمة، ولا سيما مجلس الاحتياطي الفيدرالي الأمريكي ، برفع أسعار الفائدة بقوة وتقليص الأشكال الأخرى من التيسير النقدى من أجل مكافحة التضخم المتزايد.
• بطء وتيرة استجابة السياسة المتعددة الأطراف لضائقة الديون، حيث علقت مجموعة العشرين مدفوعات خدمة الدين بقيمة 12.9 مليار دولار، بين مايو 2020 وديسمبر 2021 بشكل حاسم، قامت DSSI فقط بتأجيل التزامات خدمة الديون ولم تلغها. ولم يتكرر تخصيص حقوق السحب الخاص (SDR) البالغ 650 مليار دولار من صندوق النقد الدولي في عام 2022 – لتكملة احتياطيات الدول الأعضاء من العملات الأجنبية.

توصيات:

يلزم تقديم دعم أكثر فعالية للبلدان الإفريقية المعرضة بشدة لضائقة الديون، ولكن هذا يحتاج إلى معالجة مشتركة من قبل الغرب والصين والنظر إليه في سياق متطلبات الاستثمار متوسط ​​إلى طويل الأجل فى إفريقيا، لا سيما تلك المتعلقة بالتكيف مع تغير المناخ.

• لتحقيق أفضل نتيجة للدول الإفريقية، من الأهمية بمكان أن تلعب دورًا رائدًا فى تشكيل التعاون بين الصين والغرب بشأن أزمة الديون الإفريقية. لتحقيق ذلك ، ستحتاج الدول الإفريقية إلى توحيد ومواءمة متطلباتها والتحدث بصوت واحد، من خلال مؤسسات مثل الاتحاد الإفريقى. والموازنة بين الطلبات للحصول على الدعم، وما ترغب الصين والدائنون الرسميون الآخرون فى تمويله فى الظروف الحالية.
• الفاعل المهم الآخر هو المقرضون من القطاع الخاص (الموجودون فى الغالب فى المراكز المالية الغربية)، فقد تقود حركة المستثمرين البيئية والاجتماعية والحوكمة (ESG) بعض المستثمرين من القطاع الخاص إلى أن يكونوا أكثر استيعابًا فى التعامل مع حالات ضائقة الديون. قد يكون من مصلحة المدينين والدائنين الرسميين تلبية بعض طلبات القطاع الخاص من أجل تأمين معالجة سريعة وعادلة للديون.
• ستحتاج مجموعة الدول السبع إلى العمل في ثلاث مساحات متوازية ومتداخلة: الوصول إلى توافق في الآراء داخل مجموعة السبعة؛ والتوصل إلى اتفاق مع الدول الإفريقية الرائدة والمؤسسات الإفريقية، والتوصل إلى اتفاق مع الصين والاقتصادات الناشئة الأخرى.

استنتاج:

إن استمرار نهج الصين الجديد في تمويل التنمية وتخفيف عبء الديون متعدد الأطراف فى إفريقيا، على الرغم من التوترات الجيوسياسية المتصاعدة، سوف يفيد إفريقيا والصين والغرب. لذلك يجب على مجموعة الدول الصناعية السبع أن تروج لخطة لمعالجة أزمة الديون الإفريقية فى السياق الأوسع لاحتياجات الاستثمار فى إفريقيا على المدى المتوسط ​​إلى الطويل، وإذا لزم الأمر تسعى إلى “اقتطاع” هذا من مجالات المنافسة الأخرى مع الصين.

يشير التحليل فى هذه الورقة إلى أن الصين تتحرك بعيدًا عن نموذج استثمار كبير الحجم وعالى المخاطر فى إفريقيا إلى نموذج يتم فيه إبرام الصفقات وفقًا لمزاياها الخاصة، على نطاق أصغر وأكثر قابلية للإدارة من ذى قبل، حيث بدأت الصين فى تبنى “نموذج إنمائى جديد”، ودعم الشركات الصغيرة والمتوسطة واستثمارات رأس المال البشرى، وتعزيز التنمية الخضراء، والتأكيد على تدفقات الاستثمار الأجنبى المباشر بدلاً من تمويل القروض.

أحد المحددات المهمة للمسار الذى تختار الصين أن تسلكه، سواء فيما يتعلق بإعفاء الديون أو الاستثمار المستقبلى فى إفريقيا، سيكون المدى الذى ترى فيه فائدة فى استمرار النهج متعدد الأطراف الحالى بل وتعميقه.

وتجادل هذه الورقة بأن التعاون بين الغرب والصين والدول الأفريقية لمعالجة ضائقة الديون الحالية واحتياجات إفريقيا التمويلية طويلة الأجل بطريقة مستدامة هو أولوية عالمية ويجب أن يظل محل التركيز، على الرغم من احتمالية تصاعد التوترات الجيوسياسية. لهذا السبب يوصى المؤلفون بأن تقوم مجموعة الدول السبع، بقيادة الرئاسة اليابانية القادمة لعام 2023، بتطوير وبناء الدعم لخطة جديدة، ليتم تضمينها فى نهاية المطاف على مستوى مجموعة العشرين، بشأن تخفيف الديون والمستقبل والاستثمار فى إفريقيا.

ومن شأن هذا أن يقدم عرضًا للصين للانخراط فى نهج متعدد الأطراف على المدى الطويل، والاستجابة للرغبات التي عبرت عنها الدول الإفريقية حول الكيفية التى تريد أن يتم التعامل بها مع قضية ضائقة الديون والتمويل طويل الأجل على المستوى العالمي.

إذا نجحت، فسوف تساعد فى التعامل مع التهديد المتزايد لضائقة الديون التى تواجه بعض الاقتصادات الإفريقية الرئيسية فى عام 2023 وما بعده، كما ستضع إطارًا طويل الأجل، والذى سيكون له فوائد كبيرة ليس فقط للدول الإفريقية الفردية، ولكن أيضًا العالم الأوسع فى مكافحة تغير المناخ وتهديدات الصحة العامة العالمية.